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北京地铁:为什么需要提高票价?

作为全世界最长的地铁系统之一(全长469公里),北京地铁一直被超负荷的运营、高峰时间过度拥挤,以及高昂的政府补贴等问题所困扰。近期,为了解决北京地铁所面临的挑战,北京市交通委提出了提高地铁票价的建议。尽管北京市的地铁票价已经处于全国最低的水平(2元/次),该议案仍然掀起一阵争议的浪潮。如果该方案成功通过即将召开的公众听证会,北京有可能将加入巴西的圣保罗、墨西哥的墨西哥城,成为近期又一个提高公共交通票价的发展中城市。

在对北京提高地铁票价做出任何主观判断之前,有必要客观地回答以下两个关键问题:

(1)为什么北京需要提高地铁票价? (2)提高地铁票价能否能改善北京地铁服务质量和解决其财政困境?

本周,我们将主要侧重于解决第一个问题,即从社会经济效益以及社会公平的角度分析地铁涨价的合理性。下周,后续文章将在本周讨论的基础上,探讨地铁涨价是否能够扭转当前地铁面临的挑战。

北京地铁,从解决问题演变为问题本身

在过去的十年中,北京经历了一个地铁系统快速扩张的热潮–地铁系统总里程从2001年的54公里(2条地铁线)增长到2013年的465公里(17条地铁线)。目前,地铁工作日的日客流量超过1000万人次,已成为世界最大的地铁系统之一。

但是北京的地铁庞大规模并不意味着它具有很好的可靠性–过度的拥挤和频繁的故障对北京地铁的服务质量与舒适度都有很大的负面影响。一些地铁线路高峰时段的满载率高达144%,几乎堪比世界上最拥堵的地铁系统--日本东京轨道交通177%的满载率。此外,一直超负荷的运营也给北京地铁带来了安全隐患。例如,载客量最大的线路之一--地铁10号线--平均20天发生一次较为严重的故障。

北京面临的另一个巨大的挑战是维持地铁系统运营的巨额公共补贴带来的政府财务负担。2012年,北京市公共交通财政补贴高达到175亿元,预计2013年该数额会超过180亿元。

北京地铁涨价的社会经济影响

谈及公共交通票价,世界上的城市分成三类:一类是像北京和墨西哥城这样的城市,城市的轨道交通系统主要依靠尽可能低的轨道交通票价以及巨额的政府补贴,吸引尽可能多的市民乘坐公共交通。这些城市更注重地铁的“公益”特征,所以他们通过低票价政策,一方面帮助低收入家庭享受轨道交通带来的快捷和便利的公交服务,另一方面也减少私家车的使用,实现更广泛的社会经济效益,包括缓解道路交通拥堵,降低交通排放、空气污染、交通事故和能源消耗。

第二类是像东京和香港这样的城市,这些城市更注重发挥轨道交通的“市场”特征,不仅将公共交通的建设和运营交给市场,也极探索多元化地铁收入来源。这类城市为了保障市场作用的发挥,一般会制定相对较高的票价水平,但由于私营部门的参与,轨道交通的运营效率、管理水平能够得到很好的保障,也降低了运营成本。因此,在多方面因素的影响下(例如,多元化地铁公司收入来源、较高的经营效率、大客流量),这些城市的地铁系统不仅不需要任何公共财政补贴,可存在盈利的空间。

就轨道交通的“公益”和“市场”特征而言,很难判断孰对孰错。所以第三类城市是例如新加坡、伦敦等城市,这些城市的经验是在制定轨道交通票价中,在“公益”和“市场”特征中找两者兼备的平衡点。

削弱的社会经济效益

目前,由于北京地铁“公益”的定位带来了严重的地铁超载和拥堵问题。较之众多公共交通出行模式,地铁的优势在于时间可靠度高、舒适度好,但是由于超负荷运营导致的事故频发以及地铁内过度拥挤,地铁并不足以说服市民放弃开车和出租车,转而乘坐地铁。事实上,在过去地铁高速发展的十年里,机动车的出行比例已经从23%上升到33%,不仅导致了更为严重程度的交通拥堵,也带来恶劣的空气污染。同时,地铁吸引的人群主要是乘坐常规公交、步行和骑自行的人群。例如在2002年到2011年之间,自行车的出行比例下降了35.4%。

北京居民交通出行模式变化(1986年-2010年)

被误导的社会公平目标

与公共普遍认识的有所不同,北京低廉的地铁票价并不能为低收入家庭带来应有的福利。这是因为,一方面,公共交通175亿元的财政补贴的来源是广大纳税群体,其中也包括众多选择地铁的低收入家庭。另一方面,政府过度的政策性公共交通补贴也挤压了民生空间,包括医疗保健、养老金和教育。例如2012年,北京市175亿元的公共交通财政补贴占到民生支出总额的7.9%,超过了城市对医疗卫生领域的补贴。

总之,北京地铁票价既未能达到其所期待的社会公平目的以及社会经济效益,也抑制了市场机制为公共交通带来的众多优势,例如高运营效率、高质量管理水平、低运营成本等。所以,在北京制定新的票制票价的契机点,城市需要重新思考当前公共交通的纯粹“公益”定位。但也值得注意的是一味追求的市场化和高票价又可能丧失社会公平和环境经济效益。所以,更重要的是城市如何能够兼顾城市公共交通“公益”和“市场”的两个特征,实现扬长避短。

本文原载于世界资源研究所网站。



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